本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 華僑身分證明書與信賴保護原則 | ||
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| 日期 | 2014-07-04 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 最高行政法院103年度判字第158號行政判決要旨
一、華僑身分證明書有三種，一般華僑身分證明書、兵役用華僑身分證明書、華裔華僑身分證明書。相關法規為華僑身分證明條例第4條、第6條： 1.一般華僑身分證明書：華僑身分證明條例第4條第1項：「僑居國外國民，符合下列各款情形之一者，得申請華僑身分證明書：一、居住於有永久居留制度之國家或地區，具備下列條件者：(一)取得僑居地永久居留權。(二)在國外累計居住滿4年。(三)在僑居地連續居住滿6個月或最近2年每年在僑居地累計居住8個月以上。」，本案情節，上訴人於71年10月9日在美國出生，取得僑居地即美國之永久居留權（現仍持有效之美國護照）於71年11月6日入境返臺，其後多次入出境，迄99年7月10日（上訴人時年27歲9個月）入境返臺，經回溯計算，上訴人應於98年11月（即年滿27歲之年11月）始在國外累計居住滿4年（1,460日），且在僑居地連續居住滿6個月、最近2年每年在僑居地累計居住8個月以上，方屬符合華僑身分證明條例第4條第1項第1款所定條件。因此，被上訴人於101年10月15日核發一般華僑證明書在案，兩造並無爭議。 2.兵役用華僑身分證明書：華僑身分證明條例第4條第3項：「符合第1項各款條件之尚未履行兵役義務之男子，為辦理徵兵處理或入出國事項，認定其身分需要，申請華僑身分證明書者，應以其他法規未限制其為僑居身分加簽者為限，主管機關並應於該證明書註明供役政使用。」，因此兵役用華僑身分證明書之前提是擁有一般華僑證明書之條件而未服役者，為辦理徵兵處理或入出國事項，證明其身分所用，本質上仍屬「一般華僑身分證明書」但其證明書上註明供役政使用。惟法規尚有消極要件「以其他法規未限制其為僑居身分加簽者為限」，而所謂其他法規指：A.護照條例第12條「尚未履行兵役義務男子之普通護照，其護照之效期、應加蓋之戳記、申請換發、補發及僑居身分加簽限制事項，由主管機關會商相關機關定之。」、護照條例施行細則第33條第8項「所持護照經加蓋尚未履行兵役義務戳記之接近役齡男子或役男，除有特殊原因，經內政部同意者外，其護照不得為僑居身分加簽（以下略）。」、役男出境處理辦法第12條「護照加蓋尚未履行兵役義務戳記者，未經內政部核准，其護照不得為僑居身分加簽。」、接近役齡男子出境審查作業規定第4點「接近役齡男子之護照效期，以三年為限。有下列情形之一者，除有特殊原因，經內政部同意外，不得為僑居身分加簽：(一)護照加蓋尚未履行兵役義務戳記者。(二)未具僑民身分之接近役齡男子，持外國護照入出境者。(三)接近役齡男子於年滿15歲之年12月31日以前出國，所持護照未加蓋尚未履行兵役義務戳記，在未具僑居加簽資格前，有入出境之情形者。年滿15歲之年12月31日以前出國，若接近役齡期間返國，每年累計未逾183日者，於符合僑居身分加簽資格時，得向領務局或駐外館處申請逕為註銷尚未履行兵役義務戳記，並為僑居身分加簽。」 B.上訴人並無特殊原因經內政部同意為僑居身分加簽，於接近役齡期間每年返國在臺居住均逾2個月，依申請時 護照條例施行細則第33條第6項（按該條嗣於97年12月26日修正為現行法，上開規定移置同條第8項，內容並無修正）、役男出境處理辦法第12條第2項（按該條嗣於96年12月6日修正為現行法，原第1項規定刪除，原第2項保留為該條本文規定），以及接近役齡男子出境審查作業規定第4點第2項規定，亦限制為僑居身分加簽。且上訴人自於美國出生後迄至93年7月止，以停留臺灣時間為準，共計出境572日，與華僑身分證明條例規定之4年（1,460日）相差甚遠。且上訴人於接近役齡三年 期間（87、88、89年，即上訴人16、17、18歲）在國內 居住日數分別為365日、365日及362日，實無據以認定 上訴人符合91年12月12日修正之接近役齡男子出境審查 作業規定第4點第2項所定「接近役齡期間（年滿16、17 、18歲之當年）每年返國不得超過2個月」之規定。足 見系爭華僑身分證明書（92、93年度兵役用華僑身分證 明書）之核發確實違法，此兩造亦無爭執（上訴人委任 之律師於原審陳述稱：92、93年處分書的實體內容現在 看來確實不合法，當時也的確不合法；參見原審卷第12 6頁、第127頁）。 3.華裔華僑身分證明書：參照華僑身分證明條例第5條第1項 「申請華僑身分證明書者，應檢附下列文件，向主管機關 辦理：一、申請書。二、身分證明文件。三、僑居地居留 證明文件。四、居住國外期間證明文件。五、具有我國國 籍之證明文件或經駐外使領館、代表處、辦事處、其他外 交部授權機構（以下簡稱駐外館處）認證或出具之華裔證 明文件。六、其他相關證明文件。」，華裔證明文件為應 檢附文件之一，而同法第6條「檢附前條第1項第5款之華 裔證明文件申請華僑身分證明書者，主管機關應於華僑身 分證明書，載明申請人係檢附華裔證明文件申請之事實； 該證明書之實質效力，由各目的事業主管機關依職權認定 之。」此華裔華僑身分證明書，只證明申請人有華裔血統 ，與本案情並無關聯，不再詳論。 （二）又按華僑身分證明條例第8條「華僑身分證明書之效期， 自核發之日起算為一年」，故在其證明書有效期間是可以 作為國籍之證明。另華僑身分證明條例第10條第1項規定 ：「持有中華民國普通護照之僑居國外國民，符合第4條 第1項規定者，得申請護照加簽為僑居身分。但有下列情 形之一者，不得申請：一、尚未履行兵役義務之男子，其 所持護照依其他法規應限制其為僑居身分加簽者。二、具 有現役軍人或服替代役役男身分者。三、依其他法規限制 者。」、同條例施行細則第12條「依本條例申請獲發華僑 身分證明書者，再申請華僑身分證明書或申請護照加簽僑 居身分時，得免附本條例第5條第1項第4款及第5款之證明 文件。」，因此在華僑身分證明書有效期間，該僑民再申 請華僑身分證明書或申請護照加簽僑居身分時，得免附本 條例第5條第1項第4款（居住國外期間證明文件）及第5款 之證明文件（華裔證明文件）。 1.本案被上訴人以上訴人有華僑身分證明條例第10條第1項 但書第1款所定情事，否准其護照加簽僑居身分申請（即 原處分1）；另以系爭華僑身分證明書核發有誤，依行政 程序法第117條規定撤銷前核發予上訴人之系爭華僑身分 證明書（即原處分2）。 2.上訴人之爭執在於系爭華僑身分證明書（92、93年度兵役 用華僑身分證明書）之核發即使違法，有撤銷時點的問題 ？也有信賴保護的問題？若不得撤銷，參照華僑身分證明 條例施行細則第12條之規定，上訴人申請護照加簽僑居身 分，即免檢附居住國外期間證明文件，被上訴人則無需職 權調查，而應直接作成准許之行政處分。 （三）關於原處分1部分： 1.判斷是否具備一般華僑身分證明書核發之要件，本案情節 是依據華僑身分證明條例第4條第1項第1款之規定，上訴 人於98年11月（即年滿27歲之年11月）始在國外累計居住 滿4年（1,460日），且在僑居地連續居住滿6個月、最近2 年每年在僑居地累計居住8個月以上，才符合該款所定條 件，所以被上訴人於101年10月15日核發一般華僑身分證 明書在案。但是否得以申請護照加簽僑居身分，如為尚未 履行兵役義務之男子，判斷之標準在於華僑身分證明條例 第10條第1項但書第1款「尚未履行兵役義務之男子，其所 持護照依其他法規應限制其為僑居身分加簽者」不得申請 護照加簽為僑居身分。 2.華僑身分證明條例第10條第1項但書第1款所稱「其他法規 應限制」者，指現行護照條例第12條（申請時役男出境處 理辦法第12條第2項）、護照條例施行細則第33條第8項（ 申請時護照條例施行細則第33條第6項）、役男出境處理 辦法第12條、接近役齡男子出境審查作業規定第4點等， 而查上訴人於接近役齡三年期間（87、88、89年，即上訴 人16、17、18歲）在國內居住日數分別為365日、365日及 362日，實無據以認定上訴人符合91年12月12日修正之接 近役齡男子出境審查作業規定第4點第2項所定「接近役齡 期間（年滿16、17、18歲之當年）每年返國不得超過2個 月」之規定，因此參照護照條例施行細則第33條第8項屬 於「除有特殊原因，經內政部同意者外，其護照不得為僑 居身分加簽」之範圍，而該當於華僑身分證明條例第10條 第1項但書第1款「尚未履行兵役義務之男子，其所持護照 依其他法規應限制其為僑居身分加簽者」之要件，依法不 得申請護照加簽為僑居身分。被上訴人以原處分1否准上 訴人之申請，於法自無違誤。 3.雖華僑身分證明條例施行細則第12條，上訴人申請護照加 簽僑居身分，即免檢附居住國外期間證明文件，被上訴人 則無需職權調查出入境資料，而應作成准許之行政處分部 分。然查，本案系爭華僑身分證明書參照華僑身分證明條 例第8條效期一年之規定（92年7月至94年7月間為有效期 間），效期早已超過，自不能在101年9月11日之申請護照 加簽為僑居身分時，據為有效之主張，被上訴人依法查核 華僑身分證明條例第10條第1項但書第1款之要件事實，而 依行政程序法第36條職權調查上訴人之出入境資料，自屬 於法有據。 （四）關於原處分2部分： 1.司法院釋字第525號：「信賴保護原則攸關憲法上人民權 利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要 者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第11 9條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變 更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之 機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴 利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停 止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規 或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法 上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間 之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。（ 以下略）」，其中敘明「法規預先定有施行期間，不生信 賴保護問題」，換言之行政法規若預先定有施行期間，則 不生信賴保護之問題，因為人民可以預期該法規在施行期 間屆滿時失其效力，而預先規劃以茲因應，所以無信賴保 護原則之適用。而行政處分之內容分為下命處分、形成處 分、確認處分，系爭華僑身分證明書應為確認處分，是指 對人之地位在法律上具有重要意義事項之認定；若該確認 處分在法律上定有效期之明文，則就相關法律上地位之認 定，也只在有效期間內，才發生效力，就此當事人也可以 預作因應，同理亦無信賴保護原則之適用。至於所謂行政 處分之存續力，指行政處分經通知而生效後，如未遭撤銷 、廢止，亦未因其他事由失其效力，其效力繼續存在而言 ；而所稱其他事由失其效力者，當然包括法律上規定有效 期間之情形，確認處分超過有效期間而失其效力，自不能 再論其行政處分之存續力。 2.本案兵役用華僑身分證明書，其本質上是華僑身分證明書 ，只是為當事人辦理徵兵處理或入出國事項證明其身分所 用，參酌華僑身分證明條例第4條第3項之規定，以「符合 第1項各款條件之尚未履行兵役義務之男子」為核發之對 象，而所謂「第1項各款條件」，就本案情形是上訴人居 住於有永久居留制度之美國，應同時具備以下要件：(一)取 得僑居地永久居留權，(二)在國外累計居住滿4年，(三)在僑 居地連續居住滿6個月或最近2年每年在僑居地累計居住8 個月以上，而上訴人自於美國出生後迄至93年7月止，以 停留臺灣時間為準，共計出境572日，與華僑身分證明條 例規定之4年（1,460日）相差甚遠，足見92、93年之兵役 用華僑身分證明書之核發確實違法。又所謂之華僑是指僑 居於國外之華裔人士，因此華僑身分證明有累計居住、連 續居住、最近每年累計居住之審查機制，故華僑身分證明 條例第8條明文華僑身分證明書之效期為一年，並非一但 取得華僑身分證明書就終身有效。而華僑身分證明書為確 認處分，只是確認有效期間華僑地位之認定，超過效期即 失其效力，自無信賴保護原則之適用。 3.系爭華僑身分證明書，即92、93年兵役用華僑身分證明書 ，其本質上是一般華僑證明書，只是為當事人辦理徵兵處 理或入出國事項，證明其身分所用，而華僑身分證明條例 第8條有效期一年之規定，該證明自效期屆滿起失其效力 ，被上訴人仍以原處分2將之撤銷，已無實益；而上訴人 再提撤銷之訴請求撤銷原處分2者，亦無訴之利益。且本 案情形，在撤銷系爭華僑身分證明書後，被上訴人另於10 1年10月15日核給上訴人一般華僑身分證明書，彰顯上訴 人於98年11月，即年滿27歲之年11月始在國外累計居住滿 4年（1,460日），且有在僑居地連續居住滿6個月、最近2 年每年在僑居地累計居住8個月以上之事實，而非於92、9 3年間就已經具備華僑之身分。上訴人稱既然可以核發一 般華僑身分證明書，又如何不能加註為兵役用華僑身分證 明書云云，然查，此乃華僑身分證明條例第4條第1項、第 3項規範目的之不同，上訴人符合第1項（一般華僑身分證 明書）之規定，但不符合第3項（兵役用華僑身分證明書 ）之規定，也不符合同條例第10條第1項但書第1款（以其 他法規未限制其為僑居身分加簽為限，始得於護照加簽僑 居身分）之規定，上訴人就此所稱自無足採。 4.關於撤銷時點的爭議，被上訴人係因受理上訴人101年9月 11日護照加簽僑居身分申請，於101年9月14日（該函誤繕 為9月7日）請移民署提供入出國紀錄據以核算國內外居住 日數，始發現前所核發之系爭華僑身分證明書有誤，於10 1年10月22日撤銷上開證明書，仍符合法定2年除斥期間規 定，應無違誤。就上訴人主張聲請函詢移民署、北投區公 所、臺北市政府兵役處、內政部役政署原審認為不必要， 且認為與被上訴人是否知悉有撤銷原因係屬二事，有違一 般論理及經驗法則云云；按地方及中央役政單位（北投區 公所、臺北市政府兵役處、內政部役政署）等就是否有兵 役處理之事宜，是依循是否具備華僑身分來決定，役政單 位自無主動查詢上訴人出入境資料而告知被上訴人之必要 ，而92、93年7月間被上訴人核發系爭華僑身分證明書之 後，上訴人均未再為任何相關聲請，被上訴人自無主動查 詢上訴人出入境資料之業務需要，即使有相關單位或被上 訴人查核上訴人出入境資料，也與核發上訴人相關之華僑 身分證明書無關（因為上訴人93年7月間迄101年9月11日 之間從未提出相關之申請），故原審認為無需調查，且認 為與被上訴人是否知悉有撤銷原因係屬二事，並無違一般 論理及經驗法則，上訴人所稱並無足採。 5.至於上訴人稱「96年北投區公所通知兵役條件未成就（參 原審卷第34頁），並獲內政部核准出境，即係依被上訴人 所核發92年之役政用華僑身分證明書認定上訴人為歸國僑 民役男身分」云云，經查該函是依據臺北市政府兵役處95 年12月28日北市兵檢字第09532431300號函示內政部同意 上訴人免列90年1月1日至91年12月31日自行就學在臺居留 時間，而認為上訴人徵處條件未成就；但同樣的北投區公 所亦於101年7月20日通知上訴人（參原審卷第35頁）表明 原繳驗之僑民身分證明書已經逾期，為維護僑民兵役權益 ，應速繳驗；足見華僑身分證明書之確認處分，只確認有 效期間之華僑地位，應無疑義。而且96年北投區公所函所 示，上訴人95年8月3日是一般役男身分出境，而非僑民役 男身分（參見該函說明三，原審卷第34頁），上訴人稱是 因系爭華僑身分證明書認定上訴人為歸國僑民役男身分， 而使內政部核准出境者，自無足採。 | ||