本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 行政程序法第127條「公法上不當得利」 | ||
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| 日期 | 2014-03-02 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 最高行政法院102年度台上字第750號行政判決要旨
(一)按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條不當得利之規定，公法上不當得利返還請求權須具備：(1)須為公法上爭議；(2)須有一方受利益，他方受損害；(3)受利益與受損害之間須有直接因果關係；(4)受利益係無法律上原因等要件，始足當之。次按，凡因侵害歸屬於他人權益內容而受利益，致他人受損害，即欠缺正當性。易言之，利用他人之物或權利而受利益，致物或權利之權利人失其使用權能即為受損害。此等取得應歸屬他人權益內容的利益，而不具保有利益之正當性，即應構成無法律上之原因，而成立不當得利，此即屬於「非給付型不當得利」類型中之所謂「權益侵害之不當得利」。查蔡○昌公司所有系爭土地於44年5月19日編定為道路用地，屬高雄市第17號公園（第12期重劃區中正文化中心）周圍和平一路用地，高雄市政府於65年間本欲計畫辦理徵購，因土地所有權人陳情列入第17號公園減額使用參加重劃分配土地，高雄市政府乃於65年1月19日與第17號公園周圍道路用地所有權人召開協議會，協議結果由全體道路用地所有權人出具承諾書，同意先行由高雄市○○○○○道路○○○○○號公園預定地減額使用計畫完成後，再分配土地代替補償。嗣因臺灣省政府67年間公告前揭重劃計畫確定之範圍並未包括該等道路用地，致無法以重劃區內土地分配予道路用地所有權人，且因上開道路於65年業已配合第12期重劃工程而開闢使用，然並未獲分配土地及辦理徵收或價購補償。高雄市政府乃於76年12月21日與土地所有權人代表及轄區議員代表召開「高雄市中正文化中心周圍道路（光華一路、四維二路、和平一路、五福一路）用地補償協調會」，會議結論略以：「‧‧‧（二）五福一路、四維二路、和平一路用地部分，按76年7月1日公告地價協議價購。」因漏未通知蔡○昌公司，致系爭土地迄未辦理協議價購，然高雄市政府仍繼續利用系爭土地作為道路使用，已侵害蔡○昌公司利益歸屬，當然致蔡○昌公司受有損害，而高雄市政府就其無權利用本身即屬 受有利益，依社會通常觀念，自已獲得相當於租金之利益。 是高雄市政府既自76年起無法律上原因繼續利用系爭土地， 而受有相當於租金之利益，致蔡○昌公司受有損害，依法即 應負返還不當得利之責。而公法上原因發生之給付請求權， 依行政訴訟法第8條第1項規定，自得提起一般給付訴訟，尋 求救濟等情，為上訴人蔡○昌公司本件起訴之主張，亦為原 審確定之事實，經核並無不合。又本件蔡○昌公司係基於公 法上不當得利請求權為其請求權基礎，核與該公司於高雄地 院97年度重訴字第12號民事判決所主張之「土地互換分配代 替補償契約」屬民事契約關係，請求權基礎及性質完全不同 ，要無所謂爭點主義之適用。高雄市政府上訴意旨主張本件 應受爭點效限制云云，顯屬誤解，洵非可採。另高雄市政府 上訴主張有徵收或徵用才有補償請求權，卷內無任何徵收或 徵用之行政行為云云，指摘原判決有理由不備之違誤，亦不 足採。次查，系爭土地屬高雄市第17號公園（第12期重劃區 中正文化中心）周圍和平一路用地，高雄市政府於65年間本 欲計畫辦理徵購，因土地所有權人陳情列入第17號公園減額 使用參加重劃分配土地，高雄市政府始於65年1月19日與第 17號公園周圍道路用地所有權人達成協議，由全體道路用地 所有權人出具承諾書，同意先行由高雄市○○○○○道路○ ○○○○號公園預定地減額使用計畫完成後，再分配土地代替 補償乙節，已如前述，則系爭土地經開闢為道路使用，乃為 兩造協議結果，並非基於公用地役關係；況且，由高雄市政 府提出之63年1月12日之空照圖觀之，系爭土地所在位置之 道路與周圍道路網，均井然有序，道路呈筆直形狀，顯然係 經由都市計畫規劃而成，明顯與一般既成道路不同。又縱使 系爭土地於63年間即已為既成道路具公用地役關係，然按高 雄市政府使用系爭土地之計畫，本即有為配合高雄市第17號 公園（第12期重劃區中正文化中心）重劃，欲辦理徵購系爭 土地，嗣於76年間亦已經高雄市政府辦理協議價購周圍五福 一路、四維二路、和平一路用地部分，基於平等原則，系爭 土地因漏未辦理協議價購，事後亦應予補辦，若協議價購不 成，應即辦理徵收，亦不得再主張依公用地役關係無償使用 系爭土地，否則即有違平等原則等情，為原審確定之事實， 核其認事用法並無不合。高雄市政府上訴意旨主張系爭土地 於高雄市政府接手使用前已是既成道路，而具公用地役關係 ，非納入第17號公園之規劃、經高雄市政府使用後才成為供 公眾通行之道路，準此高雄市政府使用系爭土地設置交通號 誌、燈號、分隔島等有法律上原因，得利者係通行之社會大 眾而非上訴人云云，指摘原判決有適用法規之違誤，殊不足 採。 (二)次按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不 行使而消滅（第1項）。公法上請求權，因時效完成而當然 消滅（第2項）。」、「公法上之請求權，於請求權人為行 政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於 請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而 消滅（第1項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅（第2 項）。」分別為102年5月22日修正公布前及修正公布之行政 程序法第131條第1項、第2項所明定。次按「上開新修正之 行政程序法第131條，其立法意旨係考量政府在公法上請求 佔有證據保持及公權力行使的優勢，而人民往往因其訊息的 劣勢，常有請求權罹於時效的情形發生、人民取得資訊之能 力亦弱於行政機關，且人民對法律之掌握亦不若行政機關為 佳。因此，人民並不一定清楚知悉其究有何公法上請求權存 在，往往導致時效期間已滿仍未行使之，而將人民對行政機 關之公法上請求權時效，由舊法所定5年延長為10年。依中 央法規標準法第13條規定：【法規明定自公布或發布日施行 者，自公布或發布之日起算至第3日起發生效力。】上開新 法應自102年5月24日（含該日）起生效施行。是以，人民對 行政機關之公法上請求權時效，除法律另有規定外，於上開 新舊法之適用上，可就以下情形，分別論斷：1、人民對行 政機關之公法上請求權，於102年5月23日（含該日）以前發 生，且其時效並於102年5月23日（含該日）以前已完成者， 因新法未有溯及適用之明文，基於法律不溯及既往原則，其 已消滅之公法上請求權不受影響。2、人民對行政機關之公 法上請求權，於102年5月23日（含該日）以前發生，惟其時 效於102年5月23日（含該日）以前尚未完成者，自102年5月 24日（含該日）起適用新法，其已進行之時效期間不受影響 ，接續計算其時效期間合計為10年。3、人民對行政機關之 公法上請求權，於102年5月24日（含該日）以後發生者，適 用新法，其時效期間為10年。」為行政程序法主管機關之法 務部102年8月2日法律字第10200134250號函釋在案。再按行 政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上請求權之時效期 間，公法並無性質相類之規定，基於實體從舊原則，固無上 揭行政程序法第131條第1項規定之適用，然應類推適用民法 第125條一般時效即15年之規定；此類推適用之時效期間， 若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第13 1條第1項所定5年時效期間為長者，參諸民法總則施行法第 18條：「（第1項）民法總則施行前之法定消滅時效已完成 者，其時效為完成。（第2項）民法總則施行前之法定消滅 時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘 期間，自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為 長者，應自施行日起，適用民法總則。」規定意旨，應自行 政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年 時效期間之規定，俾兼顧行政程序法規定時效期間為5年之 目的，以使法律秩序趨於一致。另行政程序法施行後，其第 131條至134條雖就因行政機關為實現該權利所作成之行政處 分而中斷之時效有所規定，然就其他公法上請求權之時效中 斷及不完成等事由，仍無明文，本諸上開說明之法理，仍得 類推民法第128條、第129條、第130條及第137條等相關規定 。查高雄市政府於76年12月21日與土地所有權人代表及轄區 議員代表召開「高雄市中正文化中心周圍道路（光華一路、 四維二路、和平一路、五福一路）用地補償協調會」，會議 結論略以：「‧‧‧（二）五福一路、四維二路、和平一路 用地部分，按76年7月1日公告地價協議價購。」因漏未通知 蔡○昌公司，致系爭土地迄未辦理協議價購，然高雄市政府 仍繼續利用系爭土地作為道路使用一節，已如上述，可知， 在高雄市政府繼續利用系爭土地，未返還蔡○昌公司之前， 其每日使用系爭土地之不當得利仍持續發生。惟依前揭消滅 時效之規定及說明，蔡○昌公司委託信實聯合律師事務所於 100年9月1日對高雄市政府函催系爭不當得利應於函到10日 內一次付清，可知，本件蔡○昌公司得請求高雄市政府一次 付清之「不當得利」，應僅止於100年9月11日往前追溯之5 年時效期間所發生之「不當得利」，在此5年時效期間之前 發生之「不當得利」，業已罹於時效而當然消滅，要無疑義 。 (三)復按「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。」、「 遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利 率計算之遲延利息。」、「應付利息之債務，其利率未經約 定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」、「給付無 確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未 為給付，自受催告時起，負遲延責任。」民法第199條第1項 、第233條第1項前段、第203條及第229條第2項分別定有明 文。可知，金錢債權雖原無約定利息，但於債務人清償遲延 時，債權人亦得請求法定遲延利息。查，蔡○昌公司委託信 實聯合律師事務所於100年9月1日對高雄市政府函催系爭不 當得利應於函到10日內一次付清，有高雄市政府收文之上該 事務所100年9月1日（100）信實律字第1000901號函影本附 原審法院卷可憑。原判決因認本件關於遲延利息部分，蔡元 昌公司請求自100年9月12日起至清償日止，按年息百分之五 計算之遲延利息，應無不符，爰予准許等情，經核認事用法 並無違誤。 (四)但查公法上不當得利，法律未規定者，其性質相近者，自得 類推適用民法之規定，惟按私人間無權占有他人土地，可能 獲得相當於租金之利益為社會通常之觀念（最高法院61台上 1695號判例可資參照），因此，如無權占有他人之房屋、土 地，應按土地法第97條、第105條及第110條之規定，計算其 相當於租金損害之不當得利金額；本件公法上不當得利之構 成要件既類推適用民法不當得利之規定，其不當得利金額之 計算，自應適用土地法第105條、第110條之規定計算。又查 ，土地徵收條例第58條之徵用私有土地，係供臨時性之公共 建設工程之用，為一時性之措施，與本件係長期占用性質有 別，因此，該法條第5項關於徵用土地之使用補償費之規定 ，自難為本件所類推適用。按「土地法第97條第1項所定， 『城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價 額年息10％為限』，係屬強制規定，如當事人間約定之租金 超過此限制，其超過部分無請求權」，最高法院43年台上字 第392號判例固著有明例可資參酌。又按土地法第110條對耕 地租金所為之限制規定為：「地租不得超過地價8％，約定 地租或習慣地租超過地價8％者，應比照地價8％減定之，不 及地價8％者，依其約定或習慣。前項地價指法定地價，未 經依規定地價之地方，指最近3年之平均地價。」，可知耕 地租金不得超過申報地價8％。查系爭土地之地目屬田，酌 諸最高法院68年台上3071號判例意旨，尚應斟酌該土地所在 位置、工商繁榮程度、實際經高雄市政府利用之經濟價值等 項，而此等事項屬事實審之原審法院應依職權調查之事項。 但查原判決以高雄市政府使用系爭土地雖非基於徵用法律關 係，惟徵用土地與政府機關無權使用私有土地，均屬政府機 關行使公權力所為利用私有土地之行為，而徵用土地之使用 補償費，與高雄市政府無權使用系爭土地獲得相當於租金之 公法上不當得利，均屬利用土地之代價，性質相當，故本件 公法上不當得利之計算標準，自得類推適用上開土地徵收條 例第58條第5項規定為其論斷基礎，判命高雄市政府應給付 蔡元昌公司13,841,815元，及自100年9月12日至清償日止， 按年息百分之五計算之利息；並自100年9月2日起至完成徵 收或價購系爭土地程序之日止，按月給付蔡元昌公司230,69 7元，並駁回蔡○昌公司逾上揭部分之請求，即有適用法令 不當之違法。從而，高雄市政府主張如有不當得利，應依土 地法第97條及第105條規定計算計算不當得利數額云云；蔡 ○昌公司亦主張土地徵收條例第58條第5項係就一次發給而 為規定，並非按月給付，與本件情形不同，原判決逕援引土 地徵收條例第58條第5項，並以76年公告現值為計算依據， 顯有違法云云，指摘原判決適用法規違誤，均為有理由，應 予准許。惟因高雄市政府使用系爭土地之不當得利金額，除 應適用上揭土地法規定為標準計算外，仍應斟酌該土地所在 位置、工商繁榮程度、實際經高雄市政府利用之經濟價值等 項，而此等事項應屬事實審之原審法院應依職權調查之事項 ，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適 法之裁判。又系爭土地每年之申報地價金額容有不同，在計 算蔡元昌公司請求給付日前5年之不當得利金額時，應分別 計算再予加總，附此敘明。 | ||