本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 教保服務人員以外之其他服務人員不包括機構負責人、園長等 | ||
|---|---|---|---|
| 日期 | 2025-04-30 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 最高行政法院112年度上字第646號行政法院判決要旨
㈠教保服務機構的負責人，或教保服務人員以外的其他服務人員，如對幼兒有非屬情節重大之損害兒童權益的體罰行為，主管機關應循由通報辦法、不適任認定委員會設置要點相關規定所定程序，分別依幼照法第24條第2項規定廢止教保服務機構的設立許可，或依同法第23條第1項第3款規定予以免職、解聘或解僱，並認定1年至4年不得進用或僱用：
1.依憲法第156條規定，國家為奠定民族生存發展的基礎，應實施保護兒童身心健康及人格健全成長的福利政策。而兒童權利公約施行法於103年6月4日公布、同年11月20日施行，其第2條明定兒童權利公約所揭示保障及促進兒童及少年權利的規定，具有國內法律的效力。依該公約前言宣示：「……兒童有權享有特別照顧與協助……兒童因身心尚未成熟，因此其出生前與出生後均需獲得特別之保護及照顧，包括適當之法律保護。……」第6條規定：「（第1項）締約國承認兒童有與生俱來之生命權。（第2項）締約國應盡最大可能確保兒童之生存及發展。」第19條第1項規定：「締約國應採取一切適當之立法、行政、社會與教育措施，保護兒童於受其父母、法定監護人或其他照顧兒童之人照顧時，不受到任何形式之身心暴力、傷害或虐待、疏忽或疏失、不當對待或剝削，包括性虐待。」第37條(a)前段及(b)前段規定：「締約國應確保：(a)所有兒童均不受酷刑或其他形式之殘忍、不人道或有辱人格之待遇或處罰。……(b)不得非法或恣意剝奪任何兒童之自由。……」由上述憲法及兒童權利公約規定可知，兒童及少年除具有所有自然人所享的基本生存權外，基於兒童於社會延續上具有重要身分，且於身心發展上尚未成熟等特殊地位，尚應享有接受其父母、法定監護人或其他照顧兒童之人妥適完善照護，以免遭受任何形式的殘忍、不人道或有辱人格待遇或處罰等不當對待的「受妥善照護權」。此一接受法定或意定照顧者妥善照護的權利，不僅與維護兒童個人主體性及人格整全發展密切相關，更屬維護兒童人性尊嚴所不可或缺，而為我國民主憲政價值所肯認。為保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進其身心健全發展，我國特別制定幼照法，以為規範（第1條第1項規定參照）。
2.依幼照法第23條第1項第3款、第7項規定：「（第1項）教保服務人員以外之其他服務人員，有下列第1款至第3款情事之一者，教保服務機構應予免職、解聘或解僱……：……三、有非屬情節重大之性騷擾、性霸凌或損害兒童及少年權益之行為，經直轄市、縣（市）主管機關認定有必要予以免職、解聘或解僱，並審酌案件情節，認定1年至4年不得進用或僱用。……（第7項）第1項、第3項至前項之認定、通報、資訊蒐集、任職前及任職期間之查詢、處理、利用及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第24條第1項第1款、第2項、第3項規定：「（第1項）有下列情事之一者，不得擔任教保服務機構之負責人，或財團法人幼兒園之董事或監察人：一、有前條第1項第1款至第3款所列事項。……（第2項）負責人有前項第1款情形者，直轄市、縣（市）主管機關應廢止其設立許可……。（第3項）負責人、董事或監察人有第1項第1款情事者，其認定、通報、資訊蒐集、任職前及任職期間之查詢、處理、利用及其他相關事項，於前條第7項所定辦法定之。」
3.教育部依幼照法第8條第6項、第23條第7項及第24條第3項規定授權所訂定的通報辦法第10條第2項規定：「調查屬實之案件經有管轄權機關通知直轄市、縣（市）主管機關後，直轄市、縣（市）主管機關應送直轄市、縣（市）主管機關之性別平等教育委員會或由直轄市、縣（市）主管機關組成之委員會（以下簡稱認定委員會），依本法第23條第1項第2款、第3款或第24條第1項第1款規定認定是否構成應予免職、解聘、解僱、廢止教保服務機構設立許可或令其更換人員之情事，並審酌案件情節，認定1年至4年不得進用或僱用之期間；必要時，性別平等教育委員會或認定委員會得組成調查小組調查認定。」被上訴人為執行通報辦法第10條第2項規定，設有不適任認定委員會，並訂有不適任認定委員會設置要點，其第3點規定：「（第1項）本委員會置委員7至9人，其中1人為主任委員，由教育處（以下簡稱本處）處長兼任，其餘委員由本府就下列具有兒童及少年保護專業素養之人員聘（派）兼之：㈠本處代表。㈡教保與兒童福利團體代表。㈢教保服務人員團體代表。㈣教保服務機構行政人員代表。㈤家長團體代表。㈥法律、教育、兒童福利、心理、醫療或輔導學者專家。（第2項）本委員會委員專家學者及民間團體代表之人數不得少於委員總額2分之1；任一性別委員應占委員總數3分之1以上。」第5點第1項、第4項規定：「（第1項）本委員會會議視實際需要不定期召開，由主任委員擔任召集人。主任委員因故未能出席時，由指定本處人員代表擔任之，未指定者，由出席委員互推一人擔任之。……（第4項）本委員會會議應有委員過半數之出席，認定不適任人員及處分建議時應經出席委員3分之2以上同意行之；其他事項之決議以出席委員過半數之同意行之，可否同數時，取決於主席。」
4.綜合上述規定可知，教保服務機構的負責人，或教保服務人員以外的其他服務人員，如對幼兒有非屬情節重大之損害兒童權益的體罰行為，主管機關應依違章行為人的不同，而循由通報辦法、不適任認定委員會設置要點相關規定所定程序，分別依幼照法第24條第2項規定廢止教保服務機構的設立許可，或依同法第23條第1項第3款規定對其他服務人員予以免職、解聘或解僱，並審酌案件情節，認定1年至4年不得進用或僱用。
㈡幼照法第23條第1項序文所稱「教保服務人員以外之其他服務人員」，不包括教保服務機構的負責人與園長、教師、教保員、助理教保員等教保服務人員及財團法人幼兒園的董事、監察人：
1.依幼照法第3條第1款、第2款第2目、第3款至第5款規定：「本法用詞，定義如下：一、幼兒：指2歲以上至入國民小學前之人。二、幼兒教育及照顧：指以下列方式對幼兒提供之服務：……㈡幼兒園。……三、教保服務機構：指以前款第2目至第5目方式，提供幼兒教育及照顧服務（以下簡稱教保服務）者。四、負責人：指教保服務機構依本法及其相關法規登記之名義人；其為法人者，指其董事長。五、教保服務人員：指提供教保服務之園長、教師、教保員及助理教保員。」可知，幼照法所稱教保服務人員，是指「提供教保服務之園長、教師、教保員及助理教保員」。
2.幼照法第23條第1項所稱「教保服務人員以外之其他服務人員」，所指為何？參考通報辦法第2條第2款至第4款規定：「本辦法用詞，定義如下：……二、教保服務人員：指提供教保服務之園長、教師、教保員及助理教保員。三、其他服務人員：指教保服務機構中教保服務人員以外之其他服務人員。四、負責人：指教保服務機構依本法及其相關法規登記之名義人；其為法人者，指其董事長。」將教保服務人員、其他服務人員與負責人分別定義，已經足以看出上述3類人員，除同一人兼有不同身分者外，彼此間並不具有重疊關係。這也可以從幼照法第23條第7項針對「教保服務人員以外之其他服務人員」有關第1項、第3項至第6項的認定、通報、資訊蒐集、任職前及任職期間的查詢、處理、利用及其他應遵行事項的辦法，授權由中央主管機關定之；幼照法第24條第3項則針對「負責人、董事或監察人」有第23條第1項第1款情事者，有關其認定、通報、資訊蒐集、任職前及任職期間的查詢、處理、利用及其他相關事項，明定於上述依授權所訂定的辦法定之，更可見同法第23條第1項的「教保服務人員以外之其他服務人員」與第24條第1項的「負責人、董事或監察人」，分屬不同的規範對象。
3.再參考107年6月27日修正前幼照法第27條第1項序文原本是規定：「『教保服務人員或其他人員』有下列情事之一者，不得在幼兒園服務」；後來因為教保服務人員條例於106年4月26日制定公布（107年3月23日施行），並於第7條至第12條明定教保服務人員的積極資格及消極資格，為「配合教保服務人員條例之制定公布，教保服務人員之消極資格移列於該條例第12條規範，及配合體例之一致性」，因此幼照法第23條第1項序文於107年6月27日修正為行為時的規定：「『教保服務人員以外』之其他服務人員，有下列第1款至第3款情事之一者，教保服務機構應予免職、解聘或解僱；有第4款情事者，得依規定辦理退休或資遣；有第5款情事者，依其規定辦理」（立法理由參照），而將「教保服務人員」排除於該條項的規範對象之外。換句話說，107年6月27日修正前幼照法第27條第1項的規範對象是「教保服務人員『或』其他人員」，但是107年6月27日修正後，原幼照法第27條第1項的規範對象，已限縮為「教保服務人員『以外』之其他服務人員」，並移列為第23條第1項。至於「教保服務人員以外之其他服務人員」的範圍，可參考嗣於111年6月29日修正的幼照法第3條增訂的第6款：「六、教保服務機構之其他服務人員：指財團法人幼兒園之董事、監察人及前2款以外，於教保服務機構服務之人員。」明定「教保服務機構之其他服務人員」的定義，包括職員、工友、廚工、司機、護理人員及社工人員等（立法理由參照）。
4.綜合上述規定、修法歷程及修正理由可以得知：幼照法第23條第1項序文所定「教保服務人員以外之其他服務人員」，是指在教保服務機構服務的職員、工友、廚工、司機、護理人員及社工人員等服務人員，而不包括教保服務機構的負責人與園長、教師、教保員、助理教保員等教保服務人員及財團法人幼兒園的董事、監察人。
㈢駁回上訴部分：
1.行政程序法第110條第1項雖然規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」但因行政處分的效力，有外部效力與內部效力之分，上述規定所稱「發生效力」，一般是指發生外部效力而言；至於其規制內容所欲發生的法律效果，即所謂內部效力，原則上是與外部效力同時發生，但如果行政處分的規制內容溯及既往，則其內部效力即早於外部效力發生。因此，行政處分的外部效力與內部效力不一定會同時發生。而行政處分於法有明定或基於法律精神有合理的理由時，亦得於內容中規定其效力（內部效力）溯及既往。在行政救濟程序中，行政處分如因程序瑕疵而非實體理由遭撤銷的情形，若行政機關基於原行政處分的同一實體事實，再重為相同內容的行政處分，由於原行政處分的基礎實體事實並未變更，且踐行正當法律程序的目的，亦含有藉以檢視實體正義的意旨。因此，當實體事實經正當法律程序再為檢驗的結果，並未變更其同一性，而且處分的實質內容也相同時，則因受處分人已經可以預測該處分的作成，故行政機關重為行政處分時，使規制內容溯及第1次處分生效時發生效力，以兼顧實體正義，實具有行政救濟法律精神下的合理性，應予容許，此並為本院長期穩定的見解（本院95年度判字第1020號、97年度判字第607號、98年度判字第463號及第1241號、100年度判字第854號、103年度判字第57號、105年度判字第605號等判決意旨參照）。
2.系爭幼兒園是上訴人○○○所設立未辦理財團法人登記的教保服務機構，且上訴人○○○為系爭幼兒園的負責人、園長，並兼任教保服務人員，其於000年00月00日對周生為傷害行為，造成周生兩側大腿挫傷，而犯成年人故意對兒童傷害罪，經刑事法院判處有期徒刑6月確定，被上訴人審認上訴人○○○有非屬情節重大損害兒童及少年權益的行為，故於前處分遭訴願決定機關即教育部撤銷後，將本件送交不適任認定委員會審議，而不適任認定委員會於111年3月16日開會，其組成、認定程序，均符合不適任認定委員會設置要點的規定，則被上訴人於踐行通報辦法第10條第2項所定程序後，依不適任認定委員會決議結果，認定上訴人○○○所為已符合廢止非屬財團法人私立幼兒園設立許可的要件，依幼照法第24條第2項規定，被上訴人本即應廢止系爭幼兒園設立許可，且被上訴人前已作成前處分廢止系爭幼兒園設立許可，惟因前處分未踐行通報辦法第10條第2項所定程序遭訴願決定機關撤銷，被上訴人才就同一實體事實再重為相同內容的廢止設立許可處分等情，為原審依法確定的事實，經過審查也與卷內所附的證據相符，本院自得作為判決的基礎。
3.上訴人○○○因有前述幼照法第23條第1項第3款所定非屬情節重大損害周生權益的行為，依同法第24條第2項規定，被上訴人即應廢止系爭幼兒園的設立許可。被上訴人雖已於110年10月1日以前處分廢止系爭幼兒園的設立許可，惟因未踐行通報辦法第10條第2項所定程序而遭前訴願決定撤銷，被上訴人於是就同一實體事實，再重為相同內容的廢止設立許可處分（前處分與原處分2都是自110年10月8日廢止系爭幼兒園的設立許可），上訴人○○○對被上訴人應廢止系爭幼兒園設立許可一事，當然具有可預測性，自應容許被上訴人於作成廢止系爭幼兒園設立許可處分時，將該處分的內部效力溯及自前處分生效時點即110年10月8日發生效力。因此，原審認為被上訴人以原處分2廢止系爭幼兒園的設立許可，並溯及自110年10月8日起生效，並無違法，而判決維持原處分2部分，參考本院所表示的前述見解，其認事用法均無違誤。
3.原判決並針對上訴人主張：若未明確涉及侵害兒童權益行為，應屬違反幼照法第25條第1項及依第46條裁罰的範疇，且幼照法第23條第1項第1款至第3款是針對教保服務人員以外之其他服務人員涉及「性」犯罪行為損害兒少權益的情形，但上訴人○○○並非教保服務人員以外之其他服務人員，且其所為並非性犯罪，縱有輕捏周童致傷的行為，亦不符合幼照法第23條第1項第3款規定，故被上訴人不得依幼照法第24條第2項規定廢止設立許可；況系爭幼兒園早已申請變更負責人將由他人接續服務，原處分2溯及自110年10月8日生效，將影響他人權益，損及第三人利益，不僅不具正當性，且與行政程序法第110條第1項、第125條規定有違等語，如何不足採取，論以：幼照法第25條及第46條是對於行為人特定行為的制裁，幼照法第24條第2項則是廢止教保服務機構之設立許可，兩者規範目的並不相同，被上訴人本即可分別適用不同規定對上訴人予以處分，況幼照法第25條第1項所稱「體罰」，依其文義本即包括「非屬情節重大之損害兒童及少年權益之行為」，幼照法第23條第1項第3款所規範的行為態樣，不僅包括性騷擾、性霸凌行為，亦包括損害兒少權益的行為，非如上訴人所稱未明確涉及侵害兒童權益的行為，僅得適用幼照法第25條第1項規定，抑或是幼照法第23條第1項第3款所規範的行為態樣，僅限於性犯罪損害兒少權益的行為；又依幼兒園設立辦法第11條規定，幼兒園有變更負責人的必要，應填具申請書，並檢具相關文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請，須經核准後始得辦理，非謂一經申請直轄市、縣（市）主管機關即須准許變更負責人，遑論系爭幼兒園既已該當廢止設立許可的要件，依幼照法第24條第2項規定，被上訴人已無核准變更負責人的裁量空間，否則無異容認上訴人○○○得以此方式規避幼照法第24條第2項規定，是不論被上訴人究於何時廢止系爭幼兒園設立許可，均與上訴人所稱欲接手接續服務的他人權益無涉，上訴人主張原處分2溯及自110年10月8日生效將損及第三人利益乙節，實無可採等情，經過審查其解釋適用相關法律所表示的見解，均無違誤。上訴意旨仍以前述說詞，主張上訴人○○○非涉及體罰，也非涉及「性」，不符合幼照法第23條第1款至第3款規定，縱有輕捏致傷行為，亦應依幼照法第25條第1項及第46條處罰，而非依同法第24條第2項廢止設立許可；況修正後幼照法第24條第4款規定增加造成身心侵害之要件，上訴人○○○以手掌捏觸周生大腿本意為警告，而非惡意體罰，如何致周生身心遭受侵害？應不得據此認定有侵害兒童權益的行為，據以指摘原判決僅以刑事判決認定上訴人○○○有損及兒童權益行為，且未區分幼照法第23條與第25條的適用，而有適用法規不當的違法；又系爭幼兒園早已申請變更負責人，原處分2溯及自110年10月8日生效，無法律依據，也無正當性，違反正當性原則，並損及第三人利益，原判決就此適用法律亦有違誤等語，只是重述為原審所不採的說詞，實不足採。
㈣廢棄自判部分：
1.教保服務人員以外的其他服務人員，如對幼兒有非屬情節重大之損害兒童權益的體罰行為，主管機關應循由通報辦法、不適任認定委員會設置要點相關規定所定程序，依幼照法第23條第1項第3款規定予以免職、解聘或解僱，並審酌案件情節，認定1年至4年不得進用或僱用，而且該規定所稱「教保服務人員以外之其他服務人員」，是指在教保服務機構服務的職員、工友、廚工、司機、護理人員及社工人員等服務人員，而不包括教保服務機構的負責人與園長、教師、教保員、助理教保員等教保服務人員及財團法人幼兒園的董事、監察人，已如前述。
2.上訴人○○○為系爭幼兒園的負責人、園長，並兼任教保服務人員，其於000年00月00日對周生為傷害行為，造成周生兩側大腿挫傷，而犯成年人故意對兒童傷害罪，經刑事法院判處有期徒刑6月確定，經被上訴人送請不適任認定委員會審議，認定上訴人○○○確有幼照法第23條第1項第3款所定非屬情節重大損害周生權益的行為等情，為原審依法確定的事實。然而，因為幼照法第23條第1項第3款的規範對象，僅限於「教保服務人員以外之其他服務人員」，而不包括教保服務機構的負責人與園長、教師、教保員、助理教保員等教保服務人員，身為系爭幼兒園負責人、園長並兼任教保服務人員的上訴人○○○，自非幼照法第23條第1項第3款的規範對象，被上訴人即不得依該規定對上訴人○○○予以免職、解聘或解僱，並認定1年至4年不得進用或僱用。至於被上訴人是否應依教保服務人員條例第12條針對教保服務人員所定的消極資格規定處理，則屬另一問題。因此，被上訴人以原處分1認定上訴人○○○4年不得受教保服務機構進用或僱用，訴願決定就此部分予以維持，均於法有違，而應予撤銷。原審未予辨明幼照法第23條第1項第3款的規範對象不及於上訴人○○○，而判決維持原處分1，即有適用法規不當的違法。上訴意旨據以指摘原處分1違法，核屬有據，原判決關於此部分應予廢棄。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人訴請撤銷原處分2及該部分訴願決定部分，認事用法並無違誤，上訴意旨指摘原判決此部分違背法令，請求判決廢棄，為無理由，應予駁回。至於原判決駁回上訴人訴請撤銷原處分1及該部分訴願決定部分，既有上述的違法情形，且違法情事足以影響判決結果，上訴人指摘原判決此部分違背法令，而請求判決廢棄，為有理由，應予准許。又因本件被上訴人不得依幼照法第23條第1項第3款規定對上訴人○○○作成原處分1的基礎事實已臻明確，且所涉法律問題已經兩造於原審充分攻防，本院自為判決，並不會對兩造造成突襲，故由本院本於原審確定的事實，將原判決此部分廢棄，並自為判決如主文第2項所示。 | ||