本欄將針對實務常見之重要爭議 與您分享
| 標題 | 國軍老舊眷村改建條例與機關之關係究為民事或行政爭訟 | ||
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| 日期 | 2026-05-10 | 類別 | 行政法類 |
| 內文 | 最高行政法院114年度上字第133號行政法院判決要旨
㈠行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」據此可知行政訴訟法規範得提起確認訴訟的類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）訴訟」，以及「確認已執行而無回復原狀可能的行政處分或已消滅的行政處分為違法訴訟」三種。其中有關確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）訴訟，所稱公法上法律關係，是指基於特定的公法規範，因特定的具體事實而在兩個以上的權利主體間產生公法上的權利義務關係，或於特定權利主體與權利客體間產生公法上的利用關係。公法上法律關係的成立，有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，惟法規、行政處分、行政契約及事實行為均非法律關係之本身，不得以其存否為確認訴訟的對象。上訴人於原審起訴聲明「確認『系爭令所載撥用系爭土地的行政處分』存在」，是以行政處分，而非以法律關係的存在與否為確認對象，不符合行政訴訟法第6條第1項「確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）訴訟」的要件，起訴自不合法。原審就此雖疏未依行政訴訟法第125條第4項規定「審判長應向當事人發問或告知，令其……為其他必要之聲明及陳述；其所聲明、陳述或訴訟類型有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」為正確的闡明，惟系爭令並非行政處分，僅是用以證明上訴人父親張○英是基於私法上使用借貸關係，而得以在系爭土地上興建系爭建物（詳後述），尚無從據以形成公法上法律關係，仍不符行政訴訟法第6條第1項規定要件。
㈡行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果的單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若有爭執，應循民事訴訟程序解決，無損於人民訴訟權的行使（司法院釋字第448號解釋參照）。又軍人的眷舍配住，為使用借貸性質的福利措施（司法院釋字第457號解釋意旨參照）。此配住關係為行政機關基於管理財物的國庫行政而發生，為私法關係，非公權力的作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款的權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分的存在。主管機關或其所屬權責機關收回眷舍，是終止該配住宿舍的私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證，為私法作用，無廢止授益行政處分的問題。
㈢被上訴人為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，於45年1月11日訂頒國軍在臺軍眷業務處理辦法，規範軍眷配給眷舍居住及有關眷舍管理等事項。依51年12月31日修正發布該辦法第102條規定：「（第1項）凡未配眷舍，經奉准劃撥在營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管……。（第2項）前項自費在營公地建築房舍，於不需要使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」57年5月27日修正發布該辦法第92條第1項規定：「凡未配眷舍經奉准劃撥營地，或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍，房舍歸房主所有，但建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」58年6月11日修正發布該辦法第92條第1項規定：「凡未配眷舍經奉准劃撥營地或奉准在眷村範圍內自費建築之眷舍，房舍歸房主所有，但不准出租，頂讓非軍人或擅自出租他人經營商業，建地亦不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」67年9月9日修正發布該辦法第154條第1項規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，房舍歸房主所有，但不准出租頂讓非軍人，或擅自出租他人經營工商業，建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」71年6月8日修正發布該辦法第152條第1項、75年6月30日修正發布該辦法第160條第1項、78年6月26日修正發布該辦法第131條第1項均規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地亦不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」86年1月22日修正發布國軍軍眷業務處理辦法（原名國軍在臺軍眷業務處理辦法，於91年12月30日廢止）第29條第1項規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營（眷）地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」93年5月14日修正發布國軍軍眷業務處理要點第1點第1款規定：「『行政程序法』自90年1月1日公布實施後，因『國軍軍眷業務處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174條之1規定，於91年12月31日廢止，本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，援依該法159條規定，訂頒行政規則以利工作推展。」第5點第2款規定：「本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國 (公) 有或奉准撥地自費興建者。」第8點第2款規定：「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」以及111年4月1日修正發布該要點第11點規定：「本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者，且具有下列各款情形之一者：㈠政府興建分配者。㈡中華婦女反共聯合會捐款興建者。㈢其他經主管機關認定者。」第16點規定：「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔助購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」可知奉准撥地自費在營公地建築的房舍，亦屬眷舍；軍人獲准撥用公有土地自費興建眷舍者，不得自行將該土地出賣或租押，並應於行政機關變更土地用途時配合辦理土地返還，未取得眷舍及土地的永久使用權，足見撥用土地供軍人自費建築眷舍是基於安定國軍眷屬生活所提供的福利措施。又軍人因任軍職獲配住軍方管理的眷舍，此配住關係為行政機關基於管理財物的國庫行政而發生，為私法關係，非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分的存在。主管機關依法收回眷舍，是終止該配住宿舍的私法關係，其進而註銷眷舍居住憑證，乃為私法作用，無廢止授益行政處分的問題，已如前述。因此，軍人因任軍職而獲准使用公有土地自費興建眷舍者，該撥用關係亦屬行政機關基於管理財物的國庫行政所生，為私法關係，無授益行政處分的存在。本庭經評議後擬採為本案裁判基礎的上開法律見解，因本院先前裁判即101年度判字第812號判決、102年度裁字第512號裁定、104年度判字第550號判決，與106年度判字第348號判決、106年度裁字第1373號裁定間，對於軍事機關同意劃撥在營公地供軍人自費建築眷舍使用的公文書，是否為行政處分，所持的法律見解有所歧異（積極歧異），依行政法院組織法第15條之2第1項規定，應提案予大法庭裁判，以統一各庭間歧異的法律見解，本庭乃依同條第2項規定，循序踐行對其他各庭徵詢意見的徵詢程序，提具本院115年度徵字第2號徵詢書，徵詢本院其他庭的意見。經受徵詢庭均回復同意本庭擬採的法律見解，認為軍事機關同意劃撥在營公地供軍人自費建築眷舍使用的公文書（含系爭令），僅是基於私法上使用借貸契約得在特定公有營地上自費建築眷舍的證明，並非直接對外發生法律效果的行政處分，已為本院統一的法律見解，有上開徵詢書及受徵詢庭回復書在卷可參，一併說明。 | ||