桃園律師案例公法上請求權時效類推適用民法規定、損失補償之意涵與認定

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標題公法上請求權時效類推適用民法規定、損失補償之意涵與認定
日期2013-09-19類別行政法類
內文
最高行政法院101年度判字第848號行政判決要旨
按「(第1項)公法上之請求權,除法律有特別規定外,因5年間不行使而消滅。(第2項)公法上請求權,因時效完成而當然消滅。(第3項)前項時效,因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。時效制度之目的,係為維持法律之安定性、尊重權利之既存現狀,避免因時間經過而發生舉證困難,致使法律關係長期處於不安定;權利人若任由權利長期處於停滯狀態,空有權利而不欲行使或任其無期限得行使權利,均非安定法社會秩序所望;因此時效制度係公法與私法之共通原理,均有存在之必要。公法上請求權,除行政機關可能對人民存在請求權外,人民對行政機關亦可能享有請求權,同需時效制度以維上述法安定性等目的。惟觀上開行政程序法第131條規定,僅於第3項就行政機關之請求權時效中斷事宜為規範,就人民之請求權時效中斷事宜則未規定,實為法律漏洞。查民法第129條第1項及第130條規定:「消滅時效,因左列事由而中斷:一、請求。二、承認。三、起訴。」及「時效因請求而中斷者,若於請求後6個月內不起訴,視為不中斷。」上述公法請求權時效規定之法律漏洞,依法理自得類推適用性質相近之前揭民法規定加以填補。又民法第129條第1項將請求與起訴並列為消滅時效之事由,可見涵義有所不同,前者係於訴訟外行使其權利之意思表示,後者則為提起訴訟以行使權利之行為(最高法院71年度臺上字第1788號判決意旨參照)。復按公法上損失補償之意義,乃指國家基於公益需要,依法行使公權力,致特定人發生財產上之特別犧牲,從全體之公平負擔觀點,為調整該犧牲所為之財產補償之謂。同理,行政機關基於公益考量,撥用公(國)有土地與需地機關,致公(國)有土地管理機關依法終止其與人民間所訂定之非公用財產之租約者,宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。至應給予何種程度之損失補償,我國憲法並未明定,惟參酌司法院釋字第425號、第440號及第516號等解釋意旨以觀,係採「相當補償原則」。而何種補償始謂相當,宜以考慮權利人受到逾越權利所負一般社會義務所受損害程度,客觀公平判斷之。上開土地徵收條例第6條規定需用土地人取得經核准撥用之公有土地,該公有土地上之私有土地改良物,得準用同法第5條規定徵收之;暨國有財產法第22條第2項規定承租人因同條第1項第1、第3兩款規定,解除租約所受之損失,得請求補償,應屬上開解釋之體現。又上開國有財產法第22條第1項就遇有第1款「基於國家政策需要,變更為公用財產時」及其他2款情形,均規定得「解約收回」;於符合第1款情形時,依最高法院52年臺上字第4031號判例意旨,固係因政府基於公法上之權力,使需用土地之機關取得該土地之權利,而該土地原使用人之權利因與此不能並存遂歸於消滅(終止);惟解釋上自不因該法律關係消滅原因與條文用語「解約」不同,即認因權利不能並存歸於消滅情形不在該條補償規定範疇,否則該條第2項關於承租人因前項第1款規定,解除租約所受之損失,得請求補償之規定,將無以適用。另觀該條項規定並未明文必須由國產局辦理補償,且參酌前揭行為時國有不動產撥用要點第6點規定,可知有權辦理補償業務之機關並非國產局而為被上訴人,此由本件被上訴人曾於95年間委託花蓮縣政府及卓溪鄉公所辦理地上物查估補償作業亦明。又此項補償規定,乃公法上之請求權,自不容以私法契約予以排除。